(16/09/2010) Garayar Asociados ha publicado una serie de artículos en el diario económico Expansión, analizando el proceso de liberalización, que por su interés, enlazamos para su consulta (Ver enlaces al final del artículo). A su vez nos remite un análisis general, firmado por su socio Gervasio Martínez-Villaseñor, sobre liberalización y privatización en el transporte de mercancías por ferrocarril que reproducimos íntegramente.

Liberalización y privatización en el transporte de mercancías por ferrocarril

El impulso para la liberalización efectiva del transporte de mercancías por ferrocarril podría estar próximo. La política de apoyo y fomento al transporte por ferrocarril, mas económico y sostenible, arranca ya desde la Ley del Sector Ferroviario, tras un decidido apoyo de la Unión Europea en normas y documentos que van desde los tres “Paquetes ferroviarios” hasta la Comunicación de la Comisión al Consejo y el Parlamento, “Hacia una red ferroviaria con prioridad para las mercancías”. Pero poco se ha avanzado pese a las declaraciones. Tanto es así que en 2009 la Comisión requirió a España información acerca de las medidas adoptadas para liberalizar el sistema ferroviario. Tras esta etapa informativa, la Comisión, en junio de 2010, ha emprendido acciones legales contra España, por incumplimiento de los objetivos previstos en la apertura de las infraestructuras a los operadores y en la independencia del administrador de las infraestructuras.

El Consejo Consultivo de Privatizaciones en su informe acerca del transporte de mercancías por ferrocarril llegó a la conclusión de que en el último cuarto de siglo no se ha incrementado el volumen de mercancías transportado. Ello supone que la cuota de mercado del ferrocarril de mercancías se sitúa cerca del 5 por ciento en 2006, debido a sus costes externos y a los relativos al uso y reposición de infraestructuras. Concluía el Consejo que el modelo de separación de las infraestructuras de los operadores de ferrocarril puede constituir la base de un modelo que permita el desarrollo de la competencia. 

Se trata del modelo de introducción de la competencia que se ha seguido en todos los sectores que desde un punto de vista económico son industrias de red y que presentan relevantes intereses públicos en su desarrollo. Es el caso, por ejemplo, de los sectores eléctrico y gasista.

En ambos se observa un patrón de proceso de liberalización que bien podría aplicarse al caso del ferrocarril.
La titularidad de las infraestructuras de transporte, es decir, las grandes infraestructuras articuladoras del sistema nacional interconectado, se atribuye, con carácter exclusivo (electricidad) o no exclusivo (gas), a un operador.

Esos operadores (REE y Enagas, respectivamente) son antiguas empresas públicas que como parte del proceso de liberalización fueron sometidas a sendos procesos de privatización de su capital, con límites máximos en la participación accionarial individual. En estos sectores se ha logrado, pues, el paso de un sector público gestor a un sector público meramente regulador sin merma de la calidad del desarrollo de estas actividades, ni lesión de los intereses públicos y logrando ingresos para las arcas públicas. Es un modelo que en el ámbito ferroviario podría aplicarse perfectamente a la titularidad de la red.

Por su parte, en lo relativo a los servicios prestados utilizando esas redes, Pese a que no existe un paralelismo tan evidente entre los indicados sectores respecto a la actividad de las empresas ferroviarias y los comercializadores en los indicados sectores, debido fundamentalmente a las diferentes necesidades de inversión entre unas y otrossu actividad y la de los comercializadores de electricidad o gas, existe un dato esencial que sí es plenamente trasladable. Se trata de la necesidad de que existan unas condiciones de estructura de mercado mínimas para hacer posible la efectividad de la liberalización, condiciones que no se cumplen en el caso de los operadores ferroviarios. Se trata de la necesidad (especialmente aguda en el caso del ferrocarril por las barreras de entrada que implican las elevadas inversiones necesarias) de que existan varios operadores en condiciones de competir entre sí en condiciones similares. 

En el ámbito ferroviario esas condiciones bien podrían crearse con una privatización de los activos de Renfe-Operadora realizada sobre la base de un reparto que tuviese como resultado varios operadores con la talla crítica precisa para poder actuar de modo eficiente y generar una dinámica de genuina competencia. Esta previsión de futuro es la que parece encontrarse en la moción aprobada por el Pleno del Congreso el pasado 23 de junio, y que insta al Gobierno a acelerar la participación de agentes privados en empresas públicas mediante la venta de paquetes accionariales.

Cánones y tarifas en el transporte de mercancías por ferrocarril

El uso de las infraestructuras ferroviarias se sujeta al pago de cánones, como se prevé tanto en la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, como en la Ley del Sector Ferroviario. Y los principios para la fijación de estos cánones por parte del Estado o del administrador (caben ambas posibilidades) incluyen la eficiencia en el aprovechamiento de la red y la no discriminación entre operadores, aunque pueden también tener en cuenta otros factores como la congestión de las redes o los efectos ambientales.

Este canon de acceso y utilización a las redes encaja con naturalidad en el sistema, ya que las infraestructuras ferroviarias, construidas en España con financiación presupuestaria, son bienes de dominio público. Junto con estos cánones existen en el sistema unos costes calificados por la Ley del Sector Ferroviario como tarifas, tarifas que se refieren a Servicios Adicionales, Complementarios y Auxiliares en el transporte de mercancías por ferrocarril y que hasta 2009 fijaba también Adif, recientemente desapoderado de esa competencia por la Ley Ómnibus.

Fijación de tarifas

De acuerdo con los criterios recogidos en la misma Directiva citada, las tarifas se han de fijar en atención al tipo de actividad, a su interés ferroviario y a su relevancia económica, y han de tener necesariamente en cuenta el coste que supone la prestación de los servicios. Por otra parte, la mayor parte de los servicios se desarrollan en terminales ferroviarias. 

La forma de fijar las tarifas y la norma en qué ha de hacerse constituyen un asunto relevante en el sector ferroviario, sobre todo a la vista de lo ocurrido con las tarifas en otros sectores semejantes. Las analogías con el sistema empleado en la Ley de Puertos son evidentes y el Tribunal Constitucional en las Sentencias 102/2005, de 20 de abril de 2005, y 121/2005, de 10 de mayo de 2005, declaró que el artículo 70 de la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de Puertos, resultaba ser nulo por vulneración de la reserva de ley en materia tributaria. En el mismo sentido se ha pronunciadoó la Audiencia Nacional, declarando la nulidad de la tarifa aeroportuaria G-4, relativa al almacenaje y manejo de mercancías, fijada en la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre navegación aérea, por vulnerar el principio de reserva de ley, en Sentencia de 24 septiembre 1996. 

Por tanto, en contra de lo actualmente establecido, no parece que pueda afirmarse con rotundidad que las tarifas a las que se sujeta la prestación de los servicios adicionales y complementarios tengan el carácter de precios privados, así como que la prestación de servicios auxiliares esté sujeta a precios libremente acordados entre las partes. Resulta necesario hacer un examen crítico de la regulación actual en este punto que evite la futura aparición de situaciones como la experimentada en el sector portuario. 

Pero lo esencial en este momento es lograr que las tarifas futuras no lastren el sistema, en un contexto en el que se trata de fomentar el transporte por ferrocarril como la alternativa más eficiente y sostenible. Así lo dispone la normativa europea, que obliga al Estado y al Administrador a ofrecer a las empresas ferroviarias de modo no discriminatorio el paquete de acceso mínimo y de acceso por la vía a la infraestructura de servicios. 

En la moción aprobada por el Pleno del Congreso el pasado 23 de junio se insta al Gobierno a estudiar el cobro por el uso de las infraestructuras y se plantea la necesidad de reequilibrar los actuales pagos, partiendo de la idea de que en ningún caso el reequilibrio debe comportar un incremento de los costes soportados por el sector del transporte español. Parece el momento idóneo para clarificar el sistema de costes en el transporte ferroviario de mercancías.

Enlaces de la serie de artículos publicados en el diario Expansión:

1. El programa de austeridad presupuestaria podría impulsar un cambio de paradigma en el sector ferroviario español

2. La oportunidad de liberalización del transporte de mercancías por ferrocarril 

3. La oportunidad de incrementar la competitividad del tráfico de mercancías por ferrocarril

4. Reconversión estratégica a través de la colaboración público-privada 

5. Algunas deficiencias regulatorias del sector ferroviario que es preciso resolver